← Magazyn 1 / 2023
Samorząd terytorialny – o czymś zapomnieliśmy?
Czy słyszeliście kiedyś o wyborach, w których frekwencja przekraczająca 10%, uznawana jest za satysfakcjonujący wynik? Być może zastanawialiście się, czym tak naprawdę zajmuje się sołtys? Podczas gdy media relacjonowały dyskusje rządzących nad terminem wyborów samorządowych, my postanowiliśmy przyjrzeć się istotnym naszym zdaniem, a nieco zapomnianym, jednostkom pomocniczym samorządu terytorialnego.
Czym są jednostki pomocnicze samorządu terytorialnego?
Możliwość organizacji jednostek pomocniczych zapewnia ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Nie zostają one jednak zdefiniowane w tym akcie prawnym. Odwołując się do pojęcia samorządu terytorialnego, przyjmijmy, że jednostka pomocnicza to wspólnota mieszkańców terytorium określonej części gminy, której gmina ta zleca pewne zadania. Najczęściej taką jednostką jest sołectwo (w gminach wiejskich) lub osiedle bądź dzielnica (w gminach miejskich).
Za prof. Piotrem Matczakiem (2010) możemy wymienić kilka podstawowych przesłanek stojących za ideą tworzenia jednostek pomocniczych. Ich istnienie wiąże się z realizacją zasady pomocniczości, zgodnie z którą zadania publiczne należy przekazywać organom możliwie jak najniższego szczebla. Rosnąca dekoncentracja władzy powinna przy tym wpływać pozytywnie na efektywność podejmowanych działań. Uczestnictwo w samorządzie terytorialnym ma w założeniu przekładać się na większą legitymizację postanowień władz. Wprowadzenie do ustawy jednostek pomocniczych jest wynikiem rozpowszechnienia idei lokalizmu, przekonania o sile wspólnot, daje jednocześnie obywatelom szansę na upodmiotowienie.
Wspólnota w działaniu
Do czego się to w praktyce sprowadza? Niestety jedyną uczciwą odpowiedzią może być: to zależy. Zależy przede wszystkim od tego, ile kompetencji gmina zgodzi się oddać swoim jednostkom pomocniczym. Może to np. polegać tylko i wyłącznie na przyznaniu prawa do opiniowania inwestycji czy planu zagospodarowania przestrzennego. Może to też oznaczać oddanie jakiejś części budżetu jednostkom pomocniczym i pozwolenie im, żeby same zdecydowały, czy bardziej potrzebna jest rewitalizacja parku, podjazd dla wózków przed lokalną przychodnią czy zakup nowych komputerów do szkoły.
Jednostki pomocnicze samorządu terytorialnego mogą więc być miejscem, w którym jesteśmy w stanie wpływać na najbliższą nam rzeczywistość – to właśnie tam powinniśmy móc decydować, czego jako mieszkańcy i mieszkanki potrzebujemy najbardziej. Nie o wszystkim musi decydować rada miasta czy gminy, bo szczególnie w największych gminach miejskich nie będziemy prawdopodobnie wiedzieć, co jest najpilniejszą sprawą po drugiej stronie miasta – remont dziurawej drogi czy zapewnienie dodatkowego patrolu straży miejskiej.
Rady dzielnicy poza wpływem na nasze fizyczne otoczenie poprzez dysponowanie pieniędzmi mogą też wspierać tworzenie lokalnych wspólnot bądź po prostu podtrzymywać je tam, gdzie już istnieją. Może być więc to też przestrzeń do świętowania lokalności i wspólnoty sąsiedzkiej nie tylko poprzez wspólny dialog o tym, co ulepszyć w naszym otoczeniu, ale też poprzez organizację wydarzeń: świąt dzielnicy, osiedla, dożynek itp. Przestrzeń ta daje dobrą okazję, by przekonać ludzi, że polityka to nie tylko partyjniactwo i dziwne rozgrywki, ale też przyjście na posiedzenie swojej rady dzielnicy i rozmowa o tym, czego potrzebujemy jako bardzo bliska (dosłownie) wspólnota.
Problemy jednostek pomocniczych
Zgodnie z treścią przywołanej na początku ustawy to gmina decyduje o tworzeniu jednostek pomocniczych (wyjątkiem są dzielnice Warszawy powołane w ustawie o ustroju miasta stołecznego) oraz o trybie wyborów jej organów, definiuje obszar i nazwę jednostek, określa ich zadania i kompetencje, ustala zasady przekazywania środków budżetowych i zarządzania mieniem.
Na podstawie tych kwestii można już wskazać niektóre z ograniczeń jednostek pomocniczych samorządu. Po pierwsze, brak jednolitego modelu przekłada się na ich zróżnicowanie pod względem liczby mieszkańców, obszaru czy sposobu powoływania. Struktura wyznaczona przez gminę nie zawsze odpowiada też układowi przestrzennemu czy potrzebom mieszkańców – wyrazisty przykład stanowi łódzkie osiedle Teofilów-Wielkopolska przecięte na dwie części przez tory kolejowe. Osoby tam żyjące utożsamiają się zazwyczaj z jedną z tych części (z Teofilowem lub Żabieńcem). Po drugie, gminy są w stanie powierzać swoim jednostkom pomocniczym bardzo ogólne zadania wraz z ograniczonymi kompetencjami – przede wszystkim o charakterze opiniodawczo-konsultacyjnym. Po trzecie, brakuje uniwersalnych propozycji w zakresie finansowania jednostek pomocniczych, który gwarantowałby im pod tym względem większą samodzielność.
Nie posiadając własnej osobowości prawnej, jednostki pomocnicze są więc zależne od gmin. Te z kolei niechętnie delegują zadania. Rady (osiedli lub dzielnic) działające w miastach pozostają z reguły pod ścisłym nadzorem władz miejskich, a głos radnych bywa często pomijany. Jednostki pomocnicze samorządu są ponadto słabo zakorzenione w świadomości mieszkańców i nie cieszą się zwykle ich zainteresowaniem, co wyraźnie objawia się niskim poziomem frekwencji w wyborach. Dlaczego? Jedną z głównych przyczyn mogą być niesprzyjające zasady ich przeprowadzania, o których więcej niżej. Warto też zauważyć, że pełnienie funkcji w organach jednostki pomocniczej wymaga nakładu pracy i czasu przy skromnym wynagrodzeniu lub jego braku. Niewielkie zaangażowanie można w szerszym kontekście tłumaczyć słabością polskiego społeczeństwa obywatelskiego, niechęcią do zaangażowania w sprawy wspólnoty, brakiem poczucia sprawczości.
Wymienione wyżej problematyczne obszary działania przekładają się na bardzo konkretne, codzienne sprawy: konieczność zorganizowania tablicy ogłoszeniowej czy opłacenia lokum, prowadzenie własnych mediów (tradycyjnych bądź społecznościowych), przejście przez wielostronicowy budżet miasta, walkę o lokalne inwestycje. Poprawa sytuacji jednostek pomocniczych i wypełnienie ich potencjału wymagałoby, jak się zdaje, wypracowania woli politycznej do wprowadzenia zmian prawnych na poziomie lokalnym i krajowym, ale też zwiększenia świadomości Polaków na temat samorządu terytorialnego i możliwości, jakie niesie ze sobą zaangażowanie na jego polu. Jak nasze Stowarzyszenie planuje odnieść się do tych wyzwań?
Dzielnice do przeglądu, osiedla do rewizji
Chcemy przede wszystkim badać temat jednostek pomocniczych – mimo ogromnej różnorodności rozwiązań – na poziomie poszczególnych gmin. Brakuje nam badań, które przyglądałyby się konkretnym przypadkom i analizowały, które sprawdzają się najlepiej w zachęcaniu ludzi do partycypacji. Wiele osób autorskich, autorów i autorek w swoich opracowaniach naukowych skupia uwagę na samorządzie w dużych miastach, pomijając mniejsze ośrodki. Brakuje też badań, które mogą wyjść poza aktualne ramy prawne – nikt nie podnosi głośno kwestii zakazu organizowania wyborów do rad dzielnic w tym samym momencie co wyborów samorządowych (poza Warszawą). Zamiast zastanawiać się – jak zwiększyć frekwencję przy aktualnej formie wyborów, można zapytać: a dlaczego po prostu nie połączyć tych wyborów?
Będziemy więc chcieli proponować konkretne rozwiązania prawne na podstawie naszych badań – pierwszą, elementarną zmianą, która może pomóc jednostkom pomocniczym, jest zmiana art. 35a ustawy o samorządzie gminnym. Artykuł ten zabrania organizacji wyborów do rad dzielnic, osiedli czy sołectw w dniu innych wyborów krajowych bądź samorządowych. Innym postulatem może być wprowadzenie obligatoryjności powoływania jednostek pomocniczych i zobowiązanie gmin do nadania im jakiegoś minimum kompetencji (być może procent budżetu?).
Chcemy także uświadamiać ludzi, że jednostki pomocnicze samorządu terytorialnego to bardzo bliski im przyrząd, który można wykorzystać. Jeśli nie istnieje takie narzędzie albo nie działa ono zbyt dobrze (bo np. nie posiada własnego budżetu), to możemy zapytać osoby kandydujące, kandydatów i kandydatki przed najbliższymi wyborami samorządowymi o to, jak zamierzają się do tego problemu odnieść. Z pewnością, zamierzamy jeszcze dużo zrobić w tym obszarze. Badać go, opisywać oraz proponować nowe rozwiązania.
Źródła:
Jarosz A., Ustroje jednostek pomocniczych polskich miast w ujęciu porównawczym, „Opinie i Analizy”, Narodowy Instytut Samorządu Terytorialnego, 2021, nr 53, online: https://www.nist.gov.pl/files/zalacznik/1634810290_Opinie%20i%20analizy%20nr%2053.pdf, dostęp: 05.12.2022;
Matczak P., Rady osiedli: czemu służą, kto za nimi stoi?, 2010, online: https://partycypacjaobywatelska.pl/wp-content/uploads/2015/08/Rady_osiedli.pdf, dostęp: 05.12.2022;
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, online: https://lexlege.pl/ustawa-o-samorzadzie-gminnym/, dostęp: 06.12.2022;
Ważny K., Czy potrzebny jest nowy model ustrojowy jednostek pomocniczych w gminach miejskich?, „Gdańskie Studia Prawnicze”, 2015, tom XXXIV, s. 89–101, online: https://prawo.ug.edu.pl/sites/default/files/_nodes/strona-pia/33461/files/34wazny.pdf, dostęp: 05.12.2022.
✅ Korekta: Daria Malinowska
Członek zespołu merytorycznego. Politolog, ekonomista, społecznik – zajmuje się przede wszystkim tematyką samorządu terytorialnego, ekonomii instytucjonalnej i szkolnictwa wyższego.
Członek zespołu badawczego. Socjolog, naukowiec, publicysta – zajmuje się tematyką samorządu terytorialnego, mieszkalnictwem oraz szkolnictwem wyższym.
Przeczytaj więcej:
← Do strony głównej