System wyborczy w Polsce na przykładzie wyborów do Sejmu i Senatu

Już 15 października udamy się do urn wyborczych, by zagłosować w wyborach do Parlamentu, który składa się z dwóch izb: Sejmu i Senatu. Każdy z nas otrzyma dwie karty do głosowania i dokona wyborów, które zdecydują o kształcie osobowym obu organów władzy ustawodawczej. Wybory te nie odbędą się jednak według takich samych zasad. Trzeba bowiem wiedzieć, że systemy wyborcze na całym świecie funkcjonują według podziału na system większościowy oraz proporcjonalny. Pierwszy z nich można zdefiniować poprzez określenie “zwycięzca zgarnia wszystko”. Oznacza to, że mandat bądź też mandaty przypadające na dany okręg wyborczy obsadza ten komitet wyborczy lub kandydat, który uzyskał większość głosów. Z kolei w przypadku systemu proporcjonalnego mandaty te są rozdzielane między startujących w wyborach w sposób proporcjonalny do liczby oddanych głosów. W Polsce podział ten również ma zastosowanie i w związku z tym w najbliższych wyborach weźmiemy udział w głosowaniu proporcjonalnym (Sejm) oraz większościowym (Senat). Warto wiedzieć, na czym polega ta różnica w praktyce.

Konstytucja RP a wybory parlamentarne

Taka różnica wynika z sposobu, w jaki wybory parlamentarne są uregulowane w Konstytucji RP. W art. 96 ustawy zasadniczej, dotyczącym wyborów do Sejmu, możemy przeczytać, że są one pięcioprzymiotnikowe: powszechne, równe, tajne, bezpośrednie oraz proporcjonalne. Tymczasem wybory do Senatu opisane są w art. 97 Konstytucji RP i określone są już tylko trzema przymiotnikami. Są one bowiem: powszechne, bezpośrednie oraz tajne. Konstytucja nie przesądza zatem, że mają być one równe oraz proporcjonalne. Zapis ten jest o tyle istotny, że podobnie jak każde inne postanowienie Konstytucji, tak samo te dotyczące wyborów do Parlamentu są uszczegóławiane przez odpowiednie ustawy. W tym przypadku będzie to Kodeks wyborczy regulujący wszystkie wybory w naszym państwie.

W związku z taką regulacją ustawodawca może znacznie łatwiej modyfikować kształt wyborów do Senatu, ponieważ zmiany dotyczące proporcjonalnego lub większościowego charakteru tych wyborów mogą być dokonywane na poziomie ustawowym. Konstytucja RP nie narzuca również, by były one równe. W związku z tym zgodnie z ustawą zwaną Kodeksem wyborczym Senatorów wybieramy w stu jednomandatowych okręgach wyborczych przy zastosowaniu systemu większościowego. Państwo zostaje zatem podzielone na sto części, w których do zdobycia jest wyłącznie jeden mandat i kandydat, który zwycięży w danym okręgu, go zdobywa.

Zastosowanie jednomandatowych okręgów wyborczych w wyborach do Sejmu jest dosyć częstym tematem debaty publicznej i nawet doczekaliśmy się pytania referendalnego na ten temat w 2015 roku. Nie ma jednak możliwości ich wprowadzenia bez zmiany Konstytucji RP. Polegałaby ona na wykreśleniu przymiotnika dotyczącego proporcjonalności tych wyborów. Wydaje się zatem, że dyskusja oraz referendum w tej sprawie były przedwczesne. W pierwszej kolejności należałoby się zająć reformą Konstytucji i dopuścić możliwość zmiany systemu wyborczego do Sejmu na większościowy. Należy jednak zastanowić się, czy ewentualna zmiana nie przyniosłaby więcej szkody niż pożytku.

Wybory do Senatu to ograniczony wybór

Ocena zmian dotyczących proporcjonalności lub jej braku w wyborach do Sejmu może zostać dokonana na podstawie doświadczeń wynikających z wyborów do Senatu, które są zorganizowane według zasady jednomandatowych okręgów wyborczych. W najbliższych wyborach listy wyborcze do Senatu będą ułożone w taki sposób, że w praktyce ograniczą możliwość wyboru głosującym. Taktyka wyborcza spowodowała bowiem, że większość partii opozycyjnych podzieliła okręgi wyborcze zgodnie z tzw. Paktem senackim i nie wystawia kontrkandydatów przeciwko sobie, co ma spowodować, że łącznie uzyskają one większość wyborczą.

Z punktu widzenia taktyki wyborczej wydaje się to rozwiązanie racjonalne i może doprowadzić do sukcesu wyborczego. Wyborca zaś został postawiony w sytuacji, w której odda głos niekoniecznie zgodny z jego poglądami. Może się bowiem zdarzyć, że popierane ugrupowanie nie wystawiło żadnego kandydata w jego okręgu wyborczym z uwagi na wspomniane wcześniej ustalenia opozycyjnych komitetów wyborczych. Biorąc pod uwagę charakter i rolę ustawodawczą Senatu nie powoduje to większych konfliktów i kontrowersji. Należy zastanowić się, co w przypadku, gdyby podobna sytuacja dotyczyła wyborów do Sejmu.

Przykład wyborów do Senatu pokazuje, że jednomandatowe okręgi wyborcze obecnie spowodowałyby w Polsce całkowite zabetonowanie Sejmu, w którym zasiadaliby przedstawiciele dwóch sił politycznych. Tym samym szansa na zaistnienie kogoś nowego, nowej partii lub sukces kandydatów niezależnych zostałaby drastycznie ograniczona. Zwolennicy jednomandatowych okręgów wyborczych używają często argumentów związanych z bardziej bezpośrednim wpływem na wynik wyborów i większą odpowiedzialnością posła za “mandat” wyborczy. W praktyce oznaczałoby to jednak znaczne ograniczenie reprezentacji niektórych środowisk w Sejmie. Wydaje się zatem, że obecne rozwiązanie, zakładające proporcjonalności wyborów do tej izby Parlamentu, jest bardziej demokratyczne.

Jak działa proporcjonalność wyborów do Sejmu? 

Proporcjonalny system wyborczy ma za zadanie wyłaniać organy władzy w sposób pozwalający na reprezentację różnych środowisk i może być kształtowany w różny sposób. Pełna proporcjonalność wyborów może doprowadzić do całkowitego rozdrobnienia parlamentu, skutkując blokadą jego prac oraz kłopotami z wyłonieniem nowego rządu. Z tego względu stosuje się pewne ograniczenia proporcjonalności wyborów. Najprostszą metodą jest zastosowanie progu wyborczego, który muszą osiągnąć komitety wyborcze w celu uzyskania reprezentacji w parlamencie. W naszym przypadku postanowiono, że będzie on wynosił 5% w skali kraju dla partii politycznych oraz 8% dla ich koalicji. Jest to prosta zasada, która powoduje, że możliwość wejścia do Sejmu małych ugrupowań zostaje zablokowana.

Zastanowić się można natomiast, czy faktycznie koalicja partii politycznych, której wynik oscyluje na granicy 8% (osiągnęła np. 7,5%) w skali kraju, powinna być pozbawiona reprezentacji w Sejmie danej kadencji.  Oznacza to bowiem w praktyce, że ponad milion głosujących obywateli nie będzie miała swojej reprezentacji. Tym samym nie będą mieć oni wpływu na kształt ustawodawstwa w państwie. Taka sytuacja miała miejsce nie tak dawno temu. Koalicja partii politycznych Zjednoczona Lewica w wyborach do Sejmu w 2015 roku osiągnęła wynik 7,55% w skali kraju. Oddano na ten komitet wyborczy 1 147 102 głosów, lecz w związku z nieosiągnięciem 8% progu wyborczego wyborcy ci nie mieli swoich reprezentantów w tym organie ustawodawczym. Widać więc, że stosowanie progów wyborczych ma bardzo duże znaczenie w ograniczeniu proporcjonalności wyborów.

Dodatkowym sposobem uniknięcia rozdrobnienia parlamentu, ułatwiającym tym samym powołanie rządu, jest zastosowanie odpowiedniej metody liczenia głosów, która spowoduje promowanie tych komitetów wyborczych, które osiągnęły lepszy wynik. W nowoczesnej historii Polski mieliśmy do czynienia z dwoma metodami liczenia głosów: funkcjonującą obecnie formułą d’Hondta oraz występującą w wyborach w 1991 oraz 2001 roku formułą Sainte–Laguё. W zależności od wybranej metody liczenia głosów ostateczny rozkład mandatów może kształtować się inaczej. Formuła d’Hondta sprzyja dużym ugrupowaniom, z kolei formuła Sainte–Laguё zapewnia większą reprezentatywność i zwiększa szanse partii politycznych, które osiągnęły średni wynik (więcej na ten temat: https://nauka.uj.edu.pl/aktualnosci/-/journal_content/56_INSTANCE_Sz8leL0jYQen/74541952/104722388.

Nasze wybory mało proporcjonalne

Dodatkowo warto zwrócić uwagę, że wymagane przez Konstytucję RP równość oraz proporcjonalność wyborów do Sejmu są zaburzone poprzez podział mandatów na okręgi wyborcze. Zachowanie absolutnej równości każdego głosu oddanego wydaje się w praktyce niemożliwe, jednak istniejący obecnie podział mandatów jest daleki od spełnienia wymagań konstytucyjnych. Podział mandatów na okręgi wyborcze powinien być bowiem na bieżąco aktualizowany zgodnie z podziałem demograficznym państwa. Istnieją również odpowiednie regulacje w tym względzie: Zgodnie z art. 202 Kodeksu wyborczego ustalenie liczby mandatów przypadających na okręg wyborczy oraz podzielenie województw na okręgi wyborcze dokonywane jest poprzez podzielenie liczby mieszkańców kraju przez ogólną liczbę posłów wybieranych w okręgach wyborczych. Ponadto Państwowa Komisja Wyborcza zobowiązana jest do przedstawienia Sejmowi wniosków w sprawie zmiany granic okręgów wyborczych oraz liczby posłów w nich wybieranych zgodnie z aktualnym podziałem demograficznym państwa. Sejm dokonuje na podstawie wspomnianych wniosków odpowiednich zmian nie później niż na trzy miesiące przed dniem, w którym upływa termin zarządzenia wyborów do Sejmu.

Tymczasem pomimo odpowiednich apeli ze strony Państwowej Komisji Wyborczej Sejm od dawna, nie tylko w tej kadencji, ale również np. w 2014 roku, nie zajął się tą sprawą. Wobec tego w związku ze znacznym przepływem ludności do dużych ośrodków miejskich liczba obecnie przypadających im mandatów jest zaniżona, z kolei obszary mniej zaludnione mają proporcjonalnie zbyt duży udział w podziale mandatów w Sejmie. Skrajnym przykładem takiego niedoszacowania jest zestawienie (na podstawie ostatniego spisu powszechnego) okręgu wyborczego Warszawy oraz okręgu podwarszawskiego, którym powinny przypadać mniej więcej aż o trzy mandaty więcej na okręg, z aż 14 okręgami wyborczymi, które powinny mieć o jeden mandat mniej. Podobne wnioski miała Państwowa Komisja Wyborcza, która w piśmie z października 2022 roku zwróciła się do Marszałek Sejmu Elżbiety Witek z apelem o zmniejszenie liczby mandatów o jeden w aż 11 okręgach wyborczych i odpowiednie przekazanie ich do bardziej zaludnionych okręgów. Pismo to nie wywołało jednak żadnych skutków i liczba mandatów przypadających na okręgi wyborcze w wyborach do Sejmu rozpisanych na 15 października 2023 r. nie uległa zmianom. Biorąc pod uwagę różnice w preferencjach wyborczych pomiędzy tymi okręgami wyborczymi, których zmiany powinny dotyczyć, różnica ta może decydować o tym, które komitety wyborcze uzyskają większość parlamentarną w nadchodzącej kadencji Sejmu. Prawo i Sprawiedliwość ma bowiem przewagę na terenach wiejskich oraz w mniejszych ośrodkach miejskich, a Warszawa jest z kolei silnie związana z Koalicją Obywatelską.

W świetle powyższego może zaistnieć wątpliwość, czy obecny system wyborczy do Sejmu jest zgodny z Konstytucją RP. Istnienie ograniczeń proporcjonalności w postaci progu wyborczego czy też stosowania odpowiedniej metody liczenia głosów, jakkolwiek wydaje się czymś nieuniknionym, już rodzi pewną sprzeczność z nakazem równości i proporcjonalności tych wyborów. Jednoczesny brak odpowiedniego podziału mandatów wyborczych między poszczególne okręgi powoduje, że nadchodzącym wyborom będzie daleko do spełnienia tych dwóch norm konstytucyjnych. W związku z tym należy zastanowić się albo nad zmianą Konstytucji i usunięciem w ten sposób zgrzytu pomiędzy jej postanowieniami a praktyką, albo taką zmianą Kodeksu wyborczego, by faktycznie realizował on zasadę równości i proporcjonalności wyborów do Sejmu. Takim rozwiązaniem mogłoby być np. ustalanie liczby mandatów przypadających na okręgi wyborcze przez niezależne ciało, przy zastosowaniu jedynie obiektywnych czynników dotyczących rozkładu demograficznego państwa, a nie tak jak obecnie, gdy to posłowie mogą wpływać na rozłożenie mandatów w okręgach wyborczych zgodnie z przyjętą taktyką wyborczą. Obecny kształt wyborów do Sejmu, skoro nasze głosy nie mają równej wartości i nie wpływają w ten sam sposób na wynik wyborów, może wpływać na nasze zaangażowanie w wybory i zaufanie do państwa.

Źródła:

1. https://oko.press/rozklad-mandatow-miedzy-okregi-wyborcze-jest-niesprawiedliwy (dostęp o 13:13 07.09.2023 r.)

2. https://www.senat.gov.pl/gfx/senat/pl/senatopracowania/90/plik/ot-578-2.pdf

(dostęp o 13:14 07.09.2023 r.)

3. https://pkw.gov.pl/uploaded_files/1666677967_zpow52012022.pdf

(dostęp o 13:38 07.09.2023 r.)

4. Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 1277, 2418, z 2023 r. poz. 497)

5. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (tj. Dz. U. z 1997 r. Nr 78,poz. 483, z 2001r. Nr 28, poz. 319, z 2006 r. Nr 200, poz. 1471, z 2009 r., Nr 114, poz. 946)

✅ Korekta: dr. Beata Zając

Szymon Novljaković

---

Członek Komisji Rewizyjnej oraz zespołu redakcyjnego. Prawnik, publicysta, popularyzator – w swoich tekstach stara się w przystępny sposób przedstawiać zawiłości polskiego prawa.

Przeczytaj więcej: