Państwa unitarne i federalne

Co sprawia, że Polska jest państwem unitarnym i co to naprawdę znaczy? Na to pytanie w swoim tekście stara się odpowiedzieć nasz ekspert - Szymon Novljaković.

Co sprawia, że Polska jest państwem unitarnym i co to naprawdę znaczy?

W świecie dwóch systemów ustroju terytorialnego państwa

Zastanawiając się nad sposobami sprawowania władzy w różnych państwach na świecie, możemy wskazać dany ustrój terytorialny państwa określany jako federacja. Nauka, dokonując klasyfikacji państw pod różnymi względami, stosuje podział oparty na ustroju terytorialnym kraju, zwanym także strukturą państwa, w którym wyróżnia się państwa federalne, unitarne oraz konfederacje. Z uwagi na to, że większość naszego regionu stanowią państwa unitarne, fakt, że dany kraj posiada jednolitą strukturę, nie jest zazwyczaj podkreślany i to właśnie federacje wyróżnia się jako odrębne, inne formy państwowości. Przykładowo to, że Stany Zjednoczone Ameryki są państwem federalnym, gdzie każdy ze Stanów ma swoją „odrębną” władzę, wydaje się być wiedzą powszechną. Jest to dla nas rozwiązanie nietypowe, więc dociera taka informacja do większości ludzi jako coś innego i jest z tego powodu łatwa do zapamiętania. Wiąże się to jednak z niebezpieczeństwem błędnego rozumienia pojęć takich jak federacja, państwo unitarne oraz konfederacja. W związku z czym w moim artykule postaram się wyjaśnić, czym charakteryzują się dane ustroje terytorialne, co pozwoli, mam nadzieję, dostrzec, że podział ten jest tak naprawdę dosyć dynamiczny i każde państwo dostosowuje te kwestie do swoich potrzeb. Zastanowię się także nad tym, w jaki sposób zagadnienie to zostało rozwiązane w Polsce i czy mamy możliwość dokonywania zmian w tym zakresie.

Państwa federalne

Wydaje się, że w świetle wspomnianych już okoliczności łatwiej zidentyfikować państwa federalne. Federalizm zakłada złożoną strukturę państwową, którą tworzą w znacznym stopniu niezależne człony, posiadające suwerenne kompetencje, znaczną samodzielność w sprawowaniu władzy sądowniczej i wykonawczej na swoim terytorium, jednocześnie posiadające wspólny system prawny oparty o konstytucję federalną oraz organy państwa o charakterze federalnym (czyli „całościowym”, wspólnym dla całej federacji). Podkreśla się, że pojedyncze terytoria federacji pozbawione są samodzielnego bytu w stosunkach międzynarodowych i najczęściej nie mają prawa do secesji, tj. odłączenia się od państwa. Charakterystyczną cechą federacji jest więc istnienie równolegle dwóch względnie autonomicznych systemów prawnych: federalnego oraz należącego do podmiotu będącego członkiem federacji. Wiąże się to często z faktem posiadania przez obywateli federacji dwóch obywatelstw, jednego dla całego państwa i drugiego nadanego obywatelom danego członu federacji. Państwa federacyjne nie są tożsame, a relacje między organami państwa jako całości a organami pojedynczych składowych federacji są stanowione w prawie danego państwa i najczęściej podział kompetencji przebiega w sposób sformalizowany i sztywny. Historia, kultura polityczna, społeczna, różnice kulturowe i geografia danej federacji decydują o jej kształcie i tym, jakie obszary władzy przypadają danemu szczeblowi. W związku z tym można powiedzieć, że każde państwo federalne jest niepowtarzalne.

Przykładem państwa federalnego, które istnieje w powszechnej świadomości, są jak wspomniałem Stany Zjednoczone Ameryki. Jest jasne, że ze względu na czynniki kulturowe, historyczne, znaczenie Stanów Zjednoczonych na arenie międzynarodowej każdy z nas słyszał o podziale na pojedyncze Stany, które wspólnie tworzą państwo federalne. Zachowane zostało jednak jednocześnie prawo każdego z członków do stanowienia własnego prawa na terytorium danego Stanu. Są one bardzo zróżnicowane pod kątem prawnym, politycznym i kulturowym, a każdy z nich zachowuje swoją odrębność i do pewnego stopnia autonomię. Jednocześnie wiemy, że Stany Zjednoczone Ameryki charakteryzują się silną władzą wspólnego Prezydenta oraz istnieje tam szereg organów centralnych wykonujących władzę w imieniu całej federacji.

Nie jest to jednak jedyny przykład federacji. Sięgając bliżej nas, taką formę podziału terytorialnego znajdziemy w Niemczech oraz Austrii, które tworzą kraje związkowe zwane Landami, a istnienie takiego podziału jest podyktowane czynnikami historycznymi. Poszukując kolejnych przykładów w Europie, można przywołać Belgię, Szwajcarię oraz Bośnię i Hercegowinę. Każde z tych państw ma swoje własne czynniki warunkujące federalny ustrój terytorialny i rozwiązania dostosowane do swoich potrzeb. Ciekawym przykładem jest wspomniana Bośnia i Hercegowina, której ustrój uregulowany jest porozumieniem pokojowym z Dayton, które kończyło wojnę domową w Bośni i Hercegowinie i ustanowiło federację składającą się z dwóch członów: tj. z Republiki Serbskiej oraz Federacji Bośni i Hercegowiny, a także znajdującego się pomiędzy nimi Dystryktu Brczko. Charakterystyczne jest w tym przypadku to, że jeden z członów federacji - Republika Serbska - jest unitarny, a drugi, jakim jest Federacja Bośni i Hercegowiny, jest federacją, podzieloną administracyjnie na Kantony, z których każdy posiada własny rząd i inne władze. Mamy tu więc do czynienia z federacją w ramach federacji, co powoduje szereg problemów w sprawowaniu władzy w Bośni i Hercegowinie, a porozumienie z Dayton jest z tego względu kwestionowane pod kątem szans na załagodzenie konfliktów w tym państwie.

Federacja Rosyjska, jak sama nazwa wskazuje, jest również przykładem państwa federalnego, które zgodnie z rosyjską konstytucją tworzy 85 podmiotów federalnych, na które składają się republiki, kraje, obwody, miasta wydzielone, obwody autonomiczne i okręgi autonomiczne. Mają one w teorii zapewniony szereg samodzielnych uprawnień i różny stopień autonomii, jednak wiadomo, że w praktyce władza w Rosji jest bardzo scentralizowana i trudno traktować ten kraj jako typową federację.

Federacja jest formą ustroju terytorialnego występującą najczęściej w państwach o dużej powierzchni i przykładem takich państw są też: Argentyna, Brazylia, Australia, Indie, Kanada, Meksyk czy Nigeria.

Państwa unitarne

Jak zostało wcześniej wspomniane, z uwagi na uwarunkowania regionu, w jakim się znajdujemy, jednolitość państwa wydaje się nam czymś naturalnym i rzeczywiście jest tak, że jest to częściej spotykane rozwiązanie. Państwo unitarne jest formą państwa charakteryzującą się wewnętrzną jednolitością i zgodnie z definicją encyklopedyczną charakteryzuje się tym, że jego jednostki administracyjne i terytorialne podporządkowane są organom centralnym i nie mają autonomii. Wewnętrzną jednolitość danego państwa należy rozumieć jako istnienie jednolitego sytemu prawnego, częścią którego jest także prawo międzynarodowe, oraz jednolitego terytorium, którego podział ma charakter administracyjny i nie wiąże się z przekazaniem suwerennej władzy.  W państwach unitarnych obywatele są objęci jednakowym statusem prawnym na całym terytorium kraju i nie można wyróżnić różnic w prawach, obowiązkach wobec państwa czy obywatelstwie w zależności od regionu, z jakiego pochodzą.

Zasada unitarności państwa nie oznacza jednak, że cała władza skupiona jest w organach centralnych, i istnieją bardzo duże różnice między krajami zorganizowanymi w ten sposób. Można jednak powiedzieć, że powszechnym rozwiązaniem jest próba decentralizacji władzy państwowej. Wiąże się ona z oddaniem części władzy państwa na niższe szczeble podziału administracyjnego i w zależności od stopnia, w jakim to się dokonuje, możemy mówić o bardziej scentralizowanych bądź zdecentralizowanych państwach unitarnych.

Zdarza się, że dane państwo bezrefleksyjnie przypisujemy do kategorii państw federalnych, podczas gdy stanowi ono w istocie kraj o strukturze unitarnej.  Szukając takich przykładów nie trzeba daleko sięgać, bo wystarczy wspomnieć o Hiszpanii czy też Wielkiej Brytanii. Każdy z nas spotkał się z informacjami dotyczącymi tendencji niepodległościowych występujących w Kraju Basków czy Katalonii, może mieć więc wiedzę na temat dużej autonomii, jaka przysługuje regionom, zwanym wspólnotami autonomicznymi, a jednak Hiszpania jest klasyfikowana jako państwo unitarne. Podobnie Wielka Brytania, składająca się z Anglii, Szkocji, Walii oraz Irlandii Północnej, z których każde ma silną tożsamość narodową, historię, własne organy władzy, jest państwem unitarnym. Nie przeszkadza to jednocześnie każdemu z członów tworzących Wielką Brytanię występować w wielu konkursach, dyscyplinach sportu pod własną flagą, nie zaś jedną wspólną brytyjską (chociaż na Igrzyskach Olimpijskich występują już sportowcy reprezentujący Wielką Brytanię).

Dzieje się tak dlatego, że klasyfikowanie państw w kategoriach federacji oraz państw unitarnych, tak jak każdy tego rodzaju podział, jest obarczone niedoskonałościami, a dążąc do jak największej decentralizacji oraz sprostania tendencjom separatystycznym w niektórych regionach granica między tymi kategoriami się zaciera i istnieje szereg państw, które trudno odpowiednio sklasyfikować.

Konfederacje

Ostatnią kategorią podziału państw ze względu na ich ustrój terytorialny są konfederacje. Są one związkami niezależnych państw, które zawierają umowę międzynarodową tworzącą konfederację i decydują się na prowadzenie wspólnej polityki zagranicznej, jednocześnie zachowując swoją niezależność w stosunkach międzynarodowych i nie posiadając scentralizowanej władzy. Należy wyjaśnić, że stanowią one obecnie rozwiązanie historyczne, a przykładami konfederacji w przeszłości były Związek Reński, Związek Niemiecki, Skonfederowane Stany Zjednoczone Ameryki oraz Serbia i Czarnogóra. Z podanych przykładów można łatwo wyciągnąć wniosek, że wraz z upływem czasu konfederacje te albo przeistaczały się we wspomniane przeze mnie federacje, jakimi są Stany Zjednoczone Ameryki oraz Niemcy, albo rozpadały na niezależne państwa unitarne, jakimi są Serbia oraz Czarnogóra. Pomimo że Unia Europejska ma niektóre cechy konfederacji, nie sposób jej w sposób definitywny sklasyfikować w tej kategorii, ponieważ stanowi ona rozwiązanie szczególnego rodzaju, którego określenie jest wciąż przedmiotem debat i sporów specjalistów.

A czym My jesteśmy?

Przytoczone przeze mnie informacje nie powinny pozostawiać wątpliwości, że Rzeczpospolita Polska w obecnym kształcie stanowi przykład państwa unitarnego. Nasze najważniejsze władze państwowe znajdują się przecież na szczeblu centralnym, mamy jednolite prawo na terytorium całego kraju, każdy z nas posiada tylko jedno obywatelstwo, żaden rodzaj „regionalnego” obywatelstwa nie jest w naszym prawie przewidziany i, pomimo trójstopniowego podziału terytorialnego państwa, trudno w naszych samorządach poszukiwać rozwiązań o charakterze autonomicznym. Autorzy Konstytucji potwierdzają ten stan rzeczy w jednym z pierwszych jej artykułów, ponieważ już w art. 3 ustawy zasadniczej możemy przeczytać, że Rzeczpospolita Polska jest państwem jednolitym. Oznacza to, że bez zmiany Konstytucji nie możemy stać się federacją i ustawy nie mogą naruszać jednolitego charakteru systemu prawnego w Polsce oraz wewnętrznej spójności struktury organizacyjnej państwa. Jednocześnie rozumiejąc, że państwo unitarne nie oznacza jego całkowitej centralizacji, musimy czytać ten przepis, uwzględniając, że Konstytucja w art. 15 zapewnia decentralizację władzy publicznej, a samorząd terytorialny jest przez nią odpowiednio chroniony oraz pełni szczególną rolę w funkcjonowaniu naszego społeczeństwa. Władza publiczna ma konstytucyjny obowiązek dbania o zapewnienie odpowiednich mechanizmów oraz środków do realizacji zadań przez samorządy terytorialne, a zadania i kompetencje państwa są przekazywane bliżej obywatela.

Mam nadzieję, że przedstawione przeze mnie informacje pozwalają zrozumieć, że podział na państwa unitarne oraz federacje jest tak naprawdę płynny. Wielość i różnorodność rozwiązań w tym zakresie powodują, że poznawanie ustroju terytorialnego każdego państwa potrafi dostarczyć nowej wiedzy i pozwala spojrzeć na tę kwestię z różnych perspektyw. Wydaje się, że najlepsze, co możemy zrobić, to jak najpełniej czerpać z tych rozwiązań, poszukując odpowiedniego dla nas. Jednocześnie świadomość ustroju terytorialnego danego państwa może nam się często przydać nawet w rzeczach nie mających nic wspólnego z polityką oraz prawem. Każdy kraj ma własne rozwiązania, ponieważ jego historia i kultura są jedyne w swoim rodzaju i odpowiednia wiedza na temat struktury terytorialnej danego państwa pozwala nam łatwiej zrozumieć jego społeczeństwo i różnice między jego regionami, co z kolei może ułatwić nam bycie świadomym turystą.

Jednocześnie chciałbym podkreślić, że samorządność oraz tożsamość regionalna stanowią temat, który poruszaliśmy już w pracach Stowarzyszenia i który będzie przedmiotem rozważań w przyszłych publikacjach, zatem gdyby ktoś był zainteresowany poszerzeniem wiedzy na temat tego, czym jest samorządność w Polsce oraz jakie dokładnie kompetencje zostały przez ustawodawcę zdecentralizowane, mogę polecić działalność moich koleżanek i kolegów w tym zakresie. Ustrój terytorialny naszego państwa oraz jego decentralizacja stanowią bowiem naprawdę ważny aspekt naszego codziennego życia i można zastanowić się, czy rozwiązania występujące w Polsce są odpowiednie, czy też może znajdziemy w innych państwach wzorce, z których chcielibyśmy skorzystać.

Źródła: 

Encyklopedia administracji publicznej; red. Jolanta Itrich-Drabarek, wydawnictwo Elipsa Dom Wydawniczy, Warszawa 2022 r.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (tj. Dz. U. z 1997 r. Nr 78,poz. 483, z 2001r. Nr 28, poz. 319, z 2006 r. Nr 200, poz. 1471, z 2009 r., Nr 114, poz. 946)

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, komentarz pod redakcją Piotra Tulei, wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2021 r.

✅ Korekta: dr Beata Zając

Szymon Novljaković

---

Członek Komisji Rewizyjnej oraz zespołu redakcyjnego. Prawnik, publicysta, popularyzator – w swoich tekstach stara się w przystępny sposób przedstawiać zawiłości polskiego prawa.

Przeczytaj więcej: