← Magazyn 2 / 2024
Samorząd a oświata
Samorząd a system oświaty
System edukacji w Polsce od czasów przemian ustrojowych przełomu lat 80. i 90. podlega co do zasady decentralizacji. Wraz z powstaniem samorządu terytorialnego uznano, że odpowiednim kierunkiem będzie oddanie publicznej oświaty pod opiekę nowo powstałych lokalnych jednostek terytorialnych. Dzięki temu szkolnictwo ma znajdować się bliżej obywatela, a samorządy mają mieć zagwarantowane pochodzące z budżetu państwa środki finansowe na realizację tego zadania.
Jednocześnie władze centralne wyznaczają ogólny kierunek edukacji w państwie oraz to na szczeblu państwowym podejmowane są decyzje co do reform podstaw programowych nauczania młodych obywateli. W związku z dopiero co zakończonymi wyborami nowych samorządowców warto się zastanowić, jak idea decentralizacji systemu edukacji w Polsce jest obecnie realizowana, w jaki sposób zadania w tym zakresie są podzielone pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego, a na końcu jaką rolę w tym wszystkim pełni władza centralna.
Podstawy prawne w oświacie
Zgodnie z prawem każda z jednostek samorządu terytorialnego realizuje zadania w zakresie edukacji publicznej i mają one charakter zadań własnych. Są to takie zadania publiczne, które są przypisane na podstawie ustawy danemu szczeblowi samorządu, a za ich realizację odpowiada on samodzielnie. Dzieje się tak w celu zapewnienia przekazania kompetencji w zakresie realizacji tych zadań jak najbliżej obywatela i zadbania o to na szczeblu lokalnym.
Podstawą prawną przekazania zadań związanych z edukacją w sferze publicznej jest obecnie ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. prawo oświatowe. Zgodnie z nią zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli każdego rodzaju, szkół podstawowych, w tym integracyjnych i z oddziałami integracyjnymi lub specjalnymi, należy do zadań własnych gminy. Z kolei prowadzenie m.in. szkół podstawowych specjalnych, szkół ponadpodstawowych, w tym integracyjnych oraz z oddziałami integracyjnymi lub specjalnymi, szkół sportowych, szkół mistrzostwa sportowego należy do zadań własnych powiatu. Samorząd województwa jest natomiast odpowiedzialny za zadania związane z zakładaniem i prowadzeniem publicznych placówek doskonalenia nauczycieli, bibliotek pedagogicznych oraz szkół i placówek o znaczeniu regionalnym lub ponadregionalnym. Finansowanie realizacji tych zadań ma zapewnić otrzymywanie przez jednostki samorządu terytorialnego subwencji ogólnej z budżetu państwa. Jednocześnie władze samorządowe zauważają, że kwota subwencji jest niewystarczająca i żeby realizować zadania związane z oświatą muszą one je również finansować ze środków własnych.
Wieczne zmiany i reformy
Jak można zauważyć, dokonano systemowego podziału różnych placówek oświaty między odpowiednie jednostki samorządu terytorialnego. W ostatnich latach największa zmiana w tym zakresie wiązała się z likwidacją gimnazjów, bowiem do czasu poprzedniej reformy edukacji gminy odpowiadały za szkoły podstawowe oraz gimnazja, a powiaty za szkoły ponadgimnazjalne. W związku z dokonaną reformą obie te jednostki musiały odnaleźć się w nowej rzeczywistości. Z jednej strony gminy musiały pomieścić więcej uczniów w ramach 8-letnich szkół podstawowych, jednocześnie likwidując gimnazja, z drugiej strony powiat również otrzymywał pod swoją „opiekę” jeden rocznik więcej w związku z powrotem do 4-letnich liceów. Każda taka zmiana ma niewątpliwie konsekwencje finansowe. Samorządy w bardzo dużym stopniu finansują edukację w Polsce, a gdyby miały to robić wyłącznie ze środków z subwencji z budżetu państwa, doszłoby do załamania całego systemu edukacji. Dlatego każda reforma edukacji jest kolejnym wyzwaniem dla tych jednostek.
Przykład likwidacji gimnazjów jest tutaj dobitny. W wyniku reformy z 2016 roku w latach 2017-2019 wygaszono w Polsce wszystkie gimnazja, które zostały wcześniej wprowadzone w 1999 roku. Zdaniem samorządowców przez te 20 lat wydały one łącznie na nie 130 miliardów złotych, w tym 8 miliardów zł na inwestycje związane z np. dostosowywaniem budynków do potrzeb takich 3-letnich szkół. Niezależnie od wniosków związanych z poziomem edukacji w Polsce wydaje się, że takie zmiany strukturalne powinny być również przemyślane pod względem organizacyjnym i przeprowadzone w bardzo ścisłej współpracy z władzami samorządowymi. Wiemy jednak, że tak się nie stało i władze lokalne wielokrotnie zaznaczały, że liczba przeprowadzonych z nimi konsultacji jest niewystarczająca.
Decentralizacja systemu edukacji, która jest bez wątpienia ideą słuszną i pożądaną, kłóci się dramatycznie z jednoczesnym przeprowadzaniem reform o kluczowym znaczeniu w sposób narzucony i bardzo scentralizowany. Dlatego nowa władza, chcąc dokonywać reformy oświaty, nie może działać tylko poprzez próby odwracania poprzednio wprowadzonych reform i zmuszać w ten sposób władze samorządowe do ciągłego dostosowywania się do nowej rzeczywistości. Wydaje się, że jedynym słusznym kierunkiem jest ścisła współpraca z samorządem, dbanie o decentralizację systemu edukacji z jednoczesnym zwiększaniem środków przekazywanych z budżetu państwa. Chodzi o to, by to samorządy wzięły odpowiedzialność za edukację na szczeblu lokalnym, ale by były przy tym odpowiednio finansowane. Trzeba zadbać o równe szanse edukacyjne dla wszystkich, niezależnie od tego, czy ktoś mieszka w gminie uboższej, czy też bogatszej, która może "zasypać" braki w dotacjach państwowych.
Wpływ polityki na rządową kontrolę systemu oświaty
Kolejnym przykładem wpływu władz centralnych na realizację przez samorząd zadań własnych związanych z edukacją jest kwestia kuratorów oświaty. Jak wspomniałem wcześniej, idea decentralizacji systemu edukacji w Polsce sprowadza się przede wszystkim do przekazania odpowiedzialności za zarządzanie jednostkami oświatowymi władzom samorządowym. Jednocześnie decyzje związane z ogólnym kierunkiem i podstawą programową zapadają na szczeblu ogólnokrajowym. W dbaniu o realizację tych założeń dużą rolę odgrywają właśnie kuratorzy oświaty. Są oni kierownikami kuratoriów oświaty, które ogólnie rzecz ujmując, wchodzą w skład administracji rządowej. Działają oni na terenie jednego województwa i wykonują w imieniu wojewody zadania z zakresu oświaty, m.in. sprawują nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi szkołami i placówkami, placówkami doskonalenia nauczycieli. Pełnią oni funkcję organów wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego oraz dyrektorów szkół, nadzorują realizację polityki oświatowej państwa oraz mają za zadanie współpracować na wielu płaszczyznach z władzami samorządowymi w celu doskonalenia systemu edukacji.
Widać więc, że kuratorzy mają możliwość wpływu i kontroli w stosunku do władz samorządowych każdego szczebla. Często możemy jednak zauważyć, że angażują się oni nie tylko w przestrzeganie założeń tak rozumianej polityki, ale również narzucają pewne idee i postawy w sposób, który nie ma nic wspólnego z dbaniem o jakość systemu edukacji w danym województwie. Obecny sposób mianowania kuratorów oświaty nie daje nam jednak nadziei na jakiekolwiek zmiany w tym zakresie. Odpolitycznienie tej funkcji będzie możliwe tylko wtedy, kiedy zastanowimy się nad zmianą sposobu ich wybierania, tak by w większym stopniu reprezentowali samorząd i lokalne środowisko edukacyjne, jednocześnie realizując dotychczasowe zadania. Może warto pójść bardziej w kierunku samoorganizacji nauczycieli i stworzyć im możliwość wyboru kuratora z własnego grona a nie z nadania politycznego?
Nieprzypadkowo bowiem o niedawnej małopolskiej kuratorce Barbarze Nowak zdążyła usłyszeć cała Polska. Jeżeli ktoś, kto działa na szczeblu wojewódzkim i ma za zadanie dbać o wymienione wyżej aspekty w ramach systemu oświaty, staje się postacią medialną, to już znaczy, że przy wykonywaniu tej pracy realizuje politykę, która jest zdecydowanie nieodpowiednia dla spraw związanych z oświatą i nie powinna zajmować tego stanowiska. Nadużycia, jakich dopuściła się Barbara Nowak, pełniąc funkcję kuratorki województwa małopolskiego w ostatnich latach, jest wiele i nie będę ich tu przytaczał. Natomiast chciałbym zwrócić uwagę na to, że prawdopodobnie to właśnie tej rozpoznawalności zawdzięcza ona uzyskanie w ostatnich wyborach mandatu do sejmiku wojewódzkiego w Małopolsce. W wyborach tych startowała ona z ramienia Prawa i Sprawiedliwości, które zdobyło większość w sejmiku województwa małopolskiego.
Z informacji, jakie można odnaleźć po ogłoszeniu wyników wyborów, wynika, że może dojść do sytuacji, w której po odwołaniu jej z funkcji kuratorki przez nowy rząd zostanie ona wybrana do zarządu Województwa Małopolskiego i będzie tam odpowiadać za oświatę i kulturę. Zatem nowy kurator województwa małopolskiego będzie musiał z nią współdziałać w realizacji polityki oświatowej państwa. Możemy się więc spodziewać, że system oświaty w województwie małopolskim znów może stać się tematem dyskusji na szczeblu ogólnokrajowym.
Nowak nie jest jednocześnie jedynym kuratorem oświaty, jaki wystartował z rekomendacji partii, która rządziła Polską przez ostatnie 8 lat. Z list Prawa i Sprawiedliwości wystartowało bowiem w ostatnich wyborach aż 6 byłych kuratorów oświaty. Trudno zatem uznać, że byli oni wcześniej w pełnieniu swojej funkcji apolityczni. Tak naprawdę mamy do czynienia z przedstawicielami partii politycznej, a sposób mianowania kuratorów oświaty wskazuje, że to zjawisko może się powtarzać.
Co dalej? Czy możemy zrobić coś lepiej?
Wydaje mi się, że warto rozróżniać dwa aspekty decentralizacji systemu oświaty. Zarządzenie placówkami oświatowymi jak najbardziej powinno być realizowane blisko osób, których to dotyczy, czyli właśnie przez jednostki samorządu terytorialnego. Jednocześnie muszą one otrzymywać takie dofinansowanie z budżetu centralnego, żeby mogły to robić na równym poziomie, niezależnie od tego, czy mają własne środki finansowe pozwalające im uzupełnić ewentualne braki. Dbanie o równy poziom jakości edukacji w całym kraju jest bowiem celem strategicznym państwa i dlatego to władza centralna musi nadal wyznaczać ogólne kierunki i politykę oświatową w kraju. Nie można jednak zapominać o tym, że powinno to być oparte na większym zaufaniu do osób, które tworzą szkoły, przedszkola i inne placówki oświatowe, bo to one są tak naprawdę ostatecznie odpowiedzialne za realizację tych założeń. Tylko gdy zadbamy o to, żeby byli oni dobrze przygotowani pod kątem merytorycznym, pedagogicznym oraz wychowawczym, tworząc dobry system kształcenia pedagogicznego, będziemy mogli liczyć, że będą oni dobrze wykonywać swoją pracę. Władze centralne, dbając o kontrolę realizacji podstawy programowej, powinny skupiać się na sprawach merytorycznych, a nie wdrażaniu swoich idei politycznych.
Ostatecznie ze względu na wspólną odpowiedzialność w sferze oświaty władz centralnych oraz samorządowych warto zadbać o to, żeby one ze sobą współpracowały i słuchały osób, których najbardziej tematyka związana z oświatą dotyczy. To one będą w stanie wskazać władzom centralnym, jakie problemy ma system edukacji w Polsce i w jakim kierunku powinno pójść jego reformowanie.
🖊️ Korekta: Beata Zając
Członek Komisji Rewizyjnej oraz zespołu redakcyjnego. Prawnik, publicysta, popularyzator – w swoich tekstach stara się w przystępny sposób przedstawiać zawiłości polskiego prawa.
Przeczytaj więcej:
← Do strony głównej