← Magazyn 1 / 2023
Samorząd w Polsce - między urzędem a wspólnotą
Samorząd terytorialny w Polsce to ciekawa instytucja. Z jednej strony są to najbliższe nam elementy struktury państwa i po prostu kolejne urzędy – miejsca, gdzie załatwiamy tak podstawowe sprawy, jak odbiór dokumentów tożsamości, wydanie prawa jazdy, kwestie związane z nieruchomościami itd. Z drugiej strony tym, co odróżnia samorząd od „zwyczajnych” urzędów, jest ich polityczny charakter. Jest to jedyny typ administracji państwowej, gdzie bezpośrednio wybieramy zwierzchników odpowiednich urzędów. W urzędzie gminy/miasta załatwiamy sprawy tak samo jak np. w sądzie, urzędzie skarbowym bądź ZUS-ie, ale jednak to tylko burmistrzowie czy prezydentki są wybierani przez społeczność lokalną. Dlaczego tak jest i czy jest to jedyne wyjście?
Urząd
Zacznijmy od kwestii prawnych. Ze wszystkich organów państwa ta część jego struktury, która jest nam najbliższa, jest jednocześnie mało szczegółowo opisana w Konstytucji. Tylko i wyłącznie gmina jest konstytucyjnym poziomem samorządu, powiaty oraz województwa istnieją na mocy ustaw i w związku z tym ich likwidacja bądź zmiana ich kompetencji byłaby stosunkowo prosta (przynajmniej pod kątem wymaganych głosów w parlamencie). Dopiero z ustawy dowiadujemy się także, czym właściwie jest samorząd – jest to wspólnota, która oznacza obszar oraz jego mieszkańców.
Samorządy mają dwa typy zadań: własne, czyli zaspokajanie potrzeb swojej wspólnoty, oraz zlecone przez rząd i administrację mu podległą (czyli w zasadzie zaspokajanie potrzeb państwa). Na poziomie gminy zadania własne oznaczają: doprowadzanie mediów do naszych domów, utrzymanie dróg i transportu publicznego, zapewnianie nam edukacji (do ukończenia szkoły podstawowej), podstawowej ochrony zdrowia, a także dostępu do kultury i sportu. W zakresie zadań zleconych gminy prowadzą spis wyborców, wydają dowody osobiste (i tym samym nadają numer PESEL), udzielają ślubów cywilnych, a także wypłacają zasiłki w ramach pomocy społecznej. Zadaniami zleconymi na poziomie powiatów i województw są: prowadzenie szkół średnich, utrzymywanie szpitali powiatowych i specjalistycznych, większych obiektów kulturalnych i sportowych, utrzymanie dróg powiatowych i wojewódzkich. W zakresie zadań zleconych powiaty i województwa spełniają także wymagania państwa dotyczące bezpieczeństwa i porządku publicznego – odpowiadają za ochronę przeciwpożarową, częściowo za ochronę środowiska czy przeciwdziałanie bezrobociu.
Po co więc w zasadzie jest nam samorząd? Skoro działa podobnie do każdego urzędu, to zadania własne wypisane powyżej mogłyby być realizowane przez centralne władze i ich agencje. Dlaczego akurat w tym urzędzie organizować wybory (które ze wszystkich mają i tak najniższą frekwencję)? Może rozwiązaniem byłoby włączenie samorządu do reszty centralnie sterowanej struktury państwa, tak żeby zostawić jedynie podział terytorialny (czyli sam obszar – bez wspólnoty mieszkańców mogących wybierać władze lokalne), a burmistrzynie, prezydentów i starostów mianowałby po prostu premier czy wojewoda? A jeśli nie likwidować samorządu w całości, to jak uzasadnić istnienie rad gminnych, miejskich, powiatu czy sejmiku województwa? W jaki sposób ich wybieranie realnie wpływa na to, czy mamy dobre szkoły, a w przedszkolach są miejsca, czy nasz szpital jest dobrze wyposażony i czy pod nasz dom dojeżdża autobus?
Wspólnota
Wszystko sprowadza się do wspólnoty – większość urzędów ma do wykonania bardzo konkretne zadania i nie interesują ich szczególnie kompleksowe potrzeby petentów. Urząd skarbowy nie jest zbudowany wokół żadnej określonej grupy ludzi, wokół żadnej społeczności. Samorząd działa wśród wspólnoty mieszkańców danego miejsca – gminy, powiatu czy województwa - i powinien odpowiadać na nasze potrzeby. Jeśli jako mieszkańcy chcemy mieć wyremontowaną drogę, chcemy nowego parku czy żłobka, to samorząd powinien taką potrzebę zaspokoić. Warto jednak zauważyć, jak bardzo przepisy katalogują potrzeby, jakie możemy mieć jako wspólnota danego samorządu – nie mamy w tym zakresie pełnej dowolności. Nie jest tak, że co roku zbierają się mieszkańcy gminy, którzy decydują: W tym momencie nasze środki przeznaczamy na budowę szkoły, a finansowanie kultury i sportu obcinamy do zera. To ustawodawca ogólnokrajowy (którego trudno uznać za wyraziciela potrzeb poszczególnej gminy, województwa czy powiatu) ustala jakie potrzeby może mieć nasza wspólnota.
Kwestia wspólnoty i tym samym samorządności nie jest problematyczna na poziomie gminy – jest to bardzo naturalne miejsce na jej tworzenie, nasze najbliższe otoczenie, w którym żyjemy i mieszkamy. Na poziomie powiatu i województwa sprawa wygląda jednak inaczej. Przyczyna jest bardzo prozaiczna – powiat czy województwo jest już zbyt dużym tworem aby opierać się o wspólnotę mieszkańców. Najłatwiej zobrazować to na przykładzie wyborów samorządowych. Gdy zakreślałem krzyżyki przy poszczególnych nazwiskach, to w przypadku radnych gminy oraz burmistrza czy burmistrzyni nie miałem większych dylematów. Osoby, na które głosowałem, były mi znane i ceniłem je z jakiegoś powodu – najczęściej za sprawą ich działalności lokalnej jako nauczycieli, przedsiębiorców, strażaczek czy aktywistek. Były to osoby, które można spotkać na zakupach, na basenie, w parku bądź zna się je rodzinnie czy towarzysko. Co warte zaznaczenia, w takim wypadku afiliacja partyjna nie grała aż tak dużej roli, szczególnie że mnóstwo jest kandydatów i kandydatek z lokalnych ugrupowań lub niezrzeszonych. Znacznie gorzej sprawa wyglądała w wyborach do rady powiatu i sejmiku województwa. Zupełnie nieznani mi byli kandydaci, na których miałem zagłosować. Nic w tym dziwnego - trudno było ich znać ze względu na ogrom ludzi, których mieli reprezentować. Nie znałem i nie kojarzyłem ich personalnie jako członek wspólnoty, więc zostawała mi tylko jedna wskazówka jak głosować – ich przynależność partyjna. Oczywiście, to doświadczenie odnosi się tylko do powiatów ziemskich, a nie do dużych miast na prawach powiatu – jednak tutaj warto zajrzeć na strony Rad Miejskich - większość radnych w miastach takich jak Łódź, Poznań, Gdańsk czy Kraków przynależy bądź do Prawa i Sprawiedliwości bądź do Platformy Obywatelskiej, co oznacza, że afiliacja polityczna gra dużą rolę.
Porozmawiajmy o samorządzie
Skoro wspólnota stojąca za samorządami wyższego stopnia niż gmina jest przez swój rozmiar dosyć mglista, to warto ponownie zadać sobie pytanie ze wstępu - w jakim celu istnieją te struktury? Być może jednak należałoby się zastanowić nad przynajmniej częściowym zastąpieniem ich przez administrację rządową i centralną? Trzeba otwarcie rozmawiać o tym, jakie są możliwości, i nie ograniczać się do aktualnego podziału i kształtu samorządów – likwidacja powiatów czy zwiększenie liczby województw to niektóre z możliwych wyjść. Idąc jeszcze dalej, można sobie zadać pytanie, czy samorząd terytorialny jest nam w ogóle potrzebny przy tak dużej mobilności społecznej. Ilu z nas jest zakorzenionych w swoich wspólnotach czy choćby, pod kątem bardziej prawnym, zameldowanych w miejscu, w którym mieszka?
W debacie o samorządach (nie tylko zresztą w niej) mamy tendencję do zamykania się w dualizmach - albo okopujemy się na stanowisku, że nasz samorząd działa świetnie i jedynie czego potrzebuje to większych kompetencji albo uznajemy, że należy jak najwięcej władzy przenieść na szczebel centralny. Warto jednak przyjrzeć się samorządom czy mają realnie na czym się opierać, czy istnieją wspólnoty, o które można je oprzeć? Władzę można przenosić tam, gdzie są ludzie, a nie przeprowadzać wybory dla samych wyborów.
Niezależnie od wybranego wariantu, najważniejsze w kwestii samorządów jest otwarcie debaty na ich temat. Jest to zbyt istotna część państwa i naszego codziennego funkcjonowania aby skupiać się jedynie na sporze, czy chcemy silnych samorządów, czy silnej władzy centralnej (zresztą wcale nie są to wykluczające się postawy). Mogą być różne koncepcje wzmocnienia samorządów, ale warto pamiętać, że ich najważniejszą rolą jest odpowiadanie na nasze potrzeby jako wspólnoty.
✅ Korekta: dr Beata Zając
Członek zespołu merytorycznego. Politolog, ekonomista, społecznik – zajmuje się przede wszystkim tematyką samorządu terytorialnego, ekonomii instytucjonalnej i szkolnictwa wyższego.
Przeczytaj więcej:
← Do strony głównej