(Nie)ważne regiony

Unia Europejska kocha regionalność i różnorodność. Poczynając od jej motta – “Zjednoczeni w różnorodności”, przez rozbudowany system ochrony produktów regionalnych i tradycyjnych, a kończąc na przeznaczaniu ogromnych środków na rozwój regionów. Na każdym kroku UE podkreśla, jak ważne są dla niej regiony, ich tożsamość, rozwój i samorządność. Widać to chociażby w unijnych przepisach prawa - aż 70% legislacji UE dotyczy właśnie kwestii regionów i dofinansowań do ich rozwoju1.

W tym kolorowym obrazku są jednak szare fragmenty. Wystarczy przypomnieć sobie katalońskie referendum niepodległościowe, kiedy to hiszpańska policja bezpardonowo zamykała lokale wyborcze i rozpędzała protestujących. Przedstawiciele instytucji unijnych nie odnieśli się do tych działań w żaden krytyczny sposób, stwierdzając jedynie, że jest to wewnętrzna sprawa Hiszpanii, a potencjalnie niepodległa Katalonia nie byłaby automatycznie częścią Unii Europejskiej. Jaki więc jest finalnie stosunek Unii Europejskiej do regionów, ruchów separatystycznych oraz ruchów na rzecz autonomii?

W celu ułatwienia lektury tekstu polecam czytanie go z otwartą interaktywną mapą ruchów niepodległościowych oraz na rzecz autonomii, dostępną na stronie Wolnego Sojuszu Europejskiego2. Znajdziecie tam wszystkie regiony i ruchy, o których mowa w niniejszym artykule.

Katalonia - państwa członkowskie przede wszystkim

Katalonia jest regionem w UE, który być może jest najbardziej znany spośród tych dążących do niepodległości. Jest ona częścią Hiszpanii, która jest państwem unitarnym, ale de facto federalnym. Podzielona jest na 17 wspólnot autonomicznych z własnymi parlamentami oraz rządem3. W ramach autonomii Katalonia m.in. ma własne szkolnictwo, służby porządkowe oraz kontrolę nad częścią podatków. Jest to też region o bardzo silnym poczuciu odrębności. Ważnym argumentem za niepodległością jest “dokładanie” się przez Katalonię do rozwoju biedniejszych regionów Hiszpanii. Katalonia jako region więcej dochodów oddaje na rzecz budżetu centralnego w formie różnych podatków niż otrzymuje z niego dofinansowań i dopłat. Dla poczucia odrębności kluczowe jest też posługiwanie się odrębnym od hiszpańskiego, językiem katalońskim, który uznawany jest przez 39% mieszkańców regionu za podstawowy i ojczysty język.

Część Katalończyków już od przywrócenia autonomii regionu w 1978 roku, po okresie dyktatury Francisco Franco, domagała się niepodległości. Punktem kulminacyjnym tych dążeń było referendum niepodległościowe z 2017 roku, w którym 92% głosujących opowiedziało się za odłączeniem Katalonii od Hiszpanii. Frekwencja wynosiła 43% - referendum zostało zbojkotowane przez przeciwników niepodległości regionu. W dodatku głosowanie zostało uznane za nielegalne przez hiszpański Trybunał Konstytucyjny oraz rząd w Madrycie, który wysłał jednostki policji i Gwardii Narodowej aby zapobiec jego przeprowadzeniu. Skutkiem tego były starcia służ porządkowych ze zwolennikami niepodległości Katalonii, w wyniku, których rannych zostało ok. 1000 osób. O ile nielegalność referendum nie była podważana międzynarodowo, o tyle twarda reakcja rządu w Madrycie spotkała się z silną krytyką organizacji pozarządowych, międzynarodowych oraz niektórych rządów.

Jak odniosła się do tego Unia Europejska, dla której dobrobyt regionów oraz prawa człowieka są tak istotne? Była zdecydowanie po stronie rządu Hiszpańskiego, uznając całe wydarzenie za sprawę wewnętrzną, do której nie zamierza się mieszać. Skąd taka reakcja organizacji, która nie miała żadnego problemu aby od początku opowiadać się np. za niepodległością Kosowa? Przy czym oczywiście nie chodzi mi o bezpośrednie porównanie tych dwóch wydarzeń, ale ogromną różnicę w podejściu, tym bardziej, że niepodległość Kosowa nie jest sprawą niekontrowersyjną - nie uznaje jej między innymi... Hiszpania. Reakcja Unii jednak była do przewidzenia – państwa członkowskie są jej polityczną podstawą i podważanie ich pozycji w obszarze ich samostanowienia jest niedopuszczalne.

Flamandia - Potulne cielę...

Zupełnie inaczej kształtują się za to relację Unii Europejskiej z Flamandią wspólnotą autonomiczną w Belgii (częścią regionu Flandria, leżącego na terenie Belgii, Francji i Niderlandów). Belgia jest krajem federalnym składającym się z trzech wspólnot wyróżnionych ze względu na język, którym posługuje się większość ich mieszkańców - wspólnoty flamandzkiej (język niderlandzki), wspólnoty francuskiej oraz wspólnoty niemieckiej. Dodatkowym podziałem jest podział na regiony, według którego Belgia składa się z Flamandii, Walonii oraz Brukseli. Regiony mają szeroko rozbudowaną autonomię - z własnym parlamentem, rządem - i na swoim terenie odpowiadają za: edukację, instytucje kulturalne, rozwój gospodarczy, rolnictwo, współpracę międzynarodową czy nawet energetykę (z wyłączeniem energii jądrowej). W przypadku Flamandii region oraz wspólnota są połączone i to ta ostatnia formalnie zajmuje się wszystkimi wymienionymi wcześniej kwestiami.

Flamandia jest podmiotem federacji, co oznacza, że jej pozycja wobec państwa jest znacznie silniejsza niż w przypadku Katalonii i Hiszpanii. Przekłada się to bezpośrednio na relację pomiędzy regionem a Unią Europejską. Najlepszym tego przykładem jest belgijska prezydencja w Unii Europejskiej (trwająca od początku tego roku do końca czerwca). Flamandia i jej rząd mają w niej bezpośredni udział. Na stronie prezydencji belgijskiej dużo jest treści podkreślających, że z racji bycia państwem federalnym Belgia oddała część kompetencji związanych z przewodniczeniem UE swoim regionom. W ten sposób flamandzcy ministrowie będą przewodniczyć wszystkim spotkaniom Rady Unii Europejskiej, które dotyczą przemysłu, polityki młodzieżowej, kultury oraz rybołówstwa4.

Flamandia mimo bycia regionem o dużym poparciu dla niepodległości czy poszerzania autonomii (chociaż nie aż tak dużym jak w Katalonii) jest w stanie być w bardzo dobrych relacjach z Unią Europejską i w sposób podmiotowy oddziaływać na jej funkcjonowanie. Wszystko to jednak dzieje się za zgodą państwa członkowskiego, którego wewnętrzne prawa i polityka na to zezwalają.

Warto zaznaczyć, że podobnie sprawa ma się w przypadku regionu Walonia. Region ten mimo mniejszej zamożności i mniejszych aspiracji niepodległościowych ma równie silną pozycję co Flamandia w stosunkach z Unią Europejską, co jest widoczne na przykładzie równoprawnego partycypowania w belgijskiej prezydencji. Siła ta wynika bardziej z rozwiązań ustrojowych samej Belgii i zwrócenia uwagi na potrzeby i aspiracje każdego z jej podmiotów składowych niż z rzeczywistej, opartej np. na wielkości gospodarki, siły regionów.

Seklerszczyzna – gdzie dwóch się bije, tam Unia nie wkracza

Co, jeśli w sprawę autonomii regionalnej zamieszane jest więcej niż jedno państwo członkowskie? Taka sytuacja ma miejsce w rumuńskiej wschodniej Transylwanii, gdzie autonomii regionalnej domagają się Seklerzy - rumuńska ludność utożsamiająca się z Węgrami (ich dokładne pochodzenie jest jednak dosyć skomplikowaną sprawą). Seklerzy postulują utworzenie dla nich regionu autonomicznego, z katalogiem kompetencji takich jak np.: nadzór nad edukacją, prawo do użycia języka węgierskiego jako urzędowego, prawo do stanowienia własnych podatków czy zarządzania instytucjami kulturalnymi na terenie autonomii. (Jest to katalog dosyć typowy dla regionów w państwach federalnych, czego przykładem jest np. Republika Federalna Niemiec). Wszelkie propozycje autonomii (włącznie z ustawą parlamentu Rumunii w tej sprawie) są jednak uznawane za niekonstytucyjne przez Rumuński Trybunał Konstytucyjny. Autonomia narusza zdaniem Trybunału unitarny charakter państwa i jej nadanie wymagałoby zmiany konstytucji, na co nie ma zgody wśród klasy politycznej.

Nie to jednak czyni sytuację Seklerów wyjątkową. Tym, co odróżnia ich dążenia od wielu innych europejskich ruchów autonomicznych, jest poparcie rządu Węgierskiego. Węgry znane są z bardzo intensywnego wspierania swoich mniejszości w sąsiadujących krajach. Jest to działanie powiązane z polityką historyczną Orbana oraz rządzącej partii Fidesz. Polityka ta bardzo mocno odwołuje się do traktatu w Trianon z 1920 r. Był to odpowiednik Traktatu Wersalskiego dla Węgier, które jako część Austro-Węgier były przegranymi I Wojny Światowej. W wyniku traktatu wiele regionów będących dotychczas częścią Węgier uzyskało niepodległość lub stało się częścią innych państw. W węgierskiej narracji historycznej jest to wielka tragedia narodowa (podobna do naszych zaborów). Narracja ta aktualnie oficjalnie nie mówi wprost o potrzebie zrewidowania traktatu i przyłączeniu z powrotem np. Transylwanii, ale czasami niebezpiecznie się do tego zbliża, na co bardzo wrażliwi są sąsiedzi Węgier. Dlatego co jakiś czas wybuchają spory polityczne o zbytnie zainteresowanie rządu w Budapeszcie autonomią Seklerszczyzny. Dla przeciwników seklerskiej autonomii straszenie węgierskim imperializmem jest standardowym argumentem. Ich zdaniem najpierw rumuńscy Węgrzy będą domagać się autonomii, a za chwilę ich celem będzie przyłączenie Seklerszczyzny do Węgier.

Próby odwołania się do Unii Europejskiej w kwestii Seklerszczyzny pojawiały się jeszcze przed rumuńską akcesją z 2007 roku. Seklerzy starali się wywalczyć wpisanie ustanowienia autonomii do warunków przyjęcia Rumunii do UE. Podobnie później próbowali się odwoływać do unijnych przepisów na temat poszanowania mniejszości etnicznych i narodowych. Presję wywierali także węgierscy europosłowie z rządzącej partii Fidesz, którzy na forum Parlamentu Europejskiej wielokrotnie podnosili kwestię praw mniejszości węgierskiej. Nie odniosło to jednak żadnego skutku. Przedstawiciele unijnych instytucji w żaden sposób nie odnieśli się do sprawy. Spór dotyczył także kwestii tak przyziemnych jak... ciasto kominowe. Zarówno Węgry jak i Rumunia starały się o uznanie ciasta kominowego (tradycyjnego wyrobu seklerskiego) za ich Gwarantowaną Tradycyjną Specjalność, produkt, którego wyłączność wyrobu chroniona jest prawem unijnym. Niestety nie znalazłem żadnych informacji na temat rozstrzygnięcia tej sprawy (czyżby Unia nie podjęła się rozstrzygnięcia?).

Mimo wsparcia innego państwa członkowskiego Seklerom nie udało się swoją sytuacją i swoimi żądaniami zainteresować Unii Europejskiej. Jeśli państwo członkowskie, na którego terenie działa ruch autonomiczny, samo nie jest zainteresowane stworzeniem autonomii – tym bardziej nie zainteresuje się tym Unia Europejska. Chyba że mówimy o dążeniu do autonomii regionu spoza Unii - znów można odwołać się do poparcia przez UE niepodległości Kosowa. Niepodległości, której Rumunia, podobnie jak Hiszpania, nie uznaje.

Z regionami najlepiej wychodzi się na zdjęciu

Różne podejście Unii Europejskiej do spraw regionów i ich autonomii - od wspierania, przez ignorowanie, po popieranie rządów, które je zwalczają - zależy od jednego czynnika: stanowiska państw członkowskich. UE w swoim obecnym kształcie jest projektem politycznym, którego podstawą są państwa narodowe. Żadna proregionalna retoryka czy skupianie się na finansowaniu regionów nie zmienią tego, że obecnie to nie regiony tworzą Unię, ale państwa. Organy Unii mogą wchodzić w konflikt z państwami członkowskimi w różnych kwestiach - finansów, polityki migracyjnej, praworządności - ale zmiana ustroju terytorialnego tych państw jest poza zasięgiem Unii.

Może się rodzić pytanie o spójność takiego podejścia. Czy skoro Unia w takim stopniu promuje i finansuje rozwój regionów, to czy nie powinny za tym iść kolejne decyzje polityczne? Można się pokusić o zreformowanie Unii i uczynienie z niej federacji regionów i narodów.

Partie i ruchy, które mają w swoim programie dążenie do większego uwzględniania autonomii i niezależności regionów, zrzeszone są w europartii Wolny Sojusz Europejski, która wraz z Zielonymi podnosi te kwestie w Parlamencie Europejskim.

Taka reforma byłaby jednak bardzo trudna do przeprowadzenia nawet pod kątem “technicznym”. Przez aspekt techniczny rozumiem tutaj potrzebę zmiany mechanizmów politycznych, takich jak reguła jednomyślności, która zakłada, że najważniejsze decyzje dotyczące Unii Europejskiej wymagają zgody wszystkich państw członkowskich. Taka reguła byłaby wtedy nie do utrzymania, a jej zastąpienie większością kwalifikowaną (tak jak obecnie podejmowana jest większość bieżących decyzji w Radzie Unii Europejskiej) na pewno spotkałoby się z oporem małych państw, jak np. Malta czy Cypr, których pozycja w Unii Europejskiej bardzo by wtedy zmalała. Wzrosłaby za to z pewnością rola największych państw UE - Francji i Niemiec - które miałyby większe pole do realizowania swoich interesów kosztem mniejszych państw członkowskich.

Podobnie problemem technicznym będzie nadanie podmiotowości politycznej regionom.  Według jakich kryteriów miałby przebiegać podział na te regiony? Etniczno-kulturowych? W jaki sposób wtedy podzielić dosyć jednolitą Polskę? Jak małe lub duże regiony dopuszczamy? Większość polskich województw jest większa od takich państw jak Litwa, Łotwa czy Estonia. Czy w związku z tym mielibyśmy dzielić dodatkowo nasze województwa? Na te i wiele innych pytań należałoby udzielić odpowiedzi, a podjęcie każdej decyzji wymagałoby ogromnych pokładów woli politycznej.

Moim zdaniem byłyby to zmiany niekorzystne dla naszego kraju jednym z naszych tekstów wspominałem o zagrożeniach, jakie dla Polski płynęłyby ze zbytniego wzmocnienia roli samorządów i osłabienia państwa, a z tym wiązałaby się taka zmiana na szczeblu unijnym. Państwo unitarne, bez szerokich autonomii regionalnych zapewnia nam spójność w podejściu do takich kwestii jak np. ochrona zdrowia czy edukacja i jest skuteczne w niwelowaniu nierówności pomiędzy regionami.5 Obecny ustrój terytorialny wymaga reform, ale federalizacja czy nadawanie autonomii nie jest dla nas dobrym kierunkiem. Oczywiście wszystkie te argumenty łatwo się przywołuje, kiedy tożsamość narodowa pokrywa się w pełni z obywatelstwem. W końcu nikt nie odbiera mi prawa do posługiwania się językiem ojczystym w urzędzie.

💡 Źródła [1] M. Lamontagne, Commonsense sovereignty: a practice theory of Flanders’ paradiplomacy to the European Union, “Regional&Federal Studies”, s. 1-28, https://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/13597566.2024.2350937 [2] Strona EFA, Member parties, https://e-f-a.org/member-parties/ (dostęp: 28.05.2024) [3] Więcej o tym czym dokładnie jest państwo unitarne i czym różni się od federacji dowiecie się z tekstu Szymona Novljakovicia: https://lepszejutro.org/publicystyka/panstwa-unitarne-i-federalne [4] Strona Belgijskiej Prezydencji: https://belgian-presidency.consilium.europa.eu/ (dostęp: 24.05.2024) [5] Więcej na ten temat w moim tekście “Odhaczyć samorząd”: https://lepszejutro.org/publicystyka/odhaczyc-samorzad

🖊️  Korekta: Beata Zając

Maciej Andruszko

---

Członek zespołu merytorycznego. Politolog, ekonomista, społecznik – zajmuje się przede wszystkim tematyką samorządu terytorialnego, ekonomii instytucjonalnej i szkolnictwa wyższego.

Przeczytaj więcej: