← Magazyn 1 / 2023
Wpływ samorządu terytorialnego na otaczającą nas rzeczywistość
Zagadnienie zakresu władzy i obowiązków organów samorządu terytorialnego w Rzeczypospolitej Polskiej zostało już omówione w pewnym zakresie w ramach publicystyki Lepszego Jutra w artykule Maćka. Można się z niego dowiedzieć, że samorząd może być rozumiany w dwojaki sposób - jako urząd spełniający zadania własne oraz zlecone przez władzę centralną oraz jako wspólnota ludzi go tworzących. Zastanawiając się nad tym, należy zauważyć, że oprócz obowiązków, które realizują różnego rodzaju urzędy i instytucje należące do samorządu terytorialnego, z organami każdego ze szczebli podziału terytorialnego naszego kraju wiążą się możliwości realnego wpływu na otaczającą nas rzeczywistość poprzez tworzenie aktów prawa miejscowego. Warto zatem rozważyć zakres oraz możliwości kształtowania naszego otoczenia przez samorząd.
Czy istnieje w Polsce coś takiego jak prawo lokalne?
W Konstytucji jako źródła prawa powszechnie obowiązującego wymieniony jest zamknięty katalog aktów prawnych. Są one wymienione m.in. w art. 91, który stanowi, że są to: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego. Ostatnie z nich są jednak obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Taki sposób funkcjonowania tych źródeł prawa można wywnioskować z samej ich nazwy, są to akty prawne obowiązujące miejscowo, na terenie gminy, powiatu czy też województwa. W Konstytucji nie znajdziemy wiele na temat aktów prawa miejscowego. Możemy w niej przeczytać, że są one ustanawiane na podstawie i w granicach upoważnień przewidzianych w ustawie. Zatem nie mogą one być stanowione jedynie na podstawie Konstytucji, a każda uchwała rady gminy lub inna forma aktu prawa miejscowego musi mieć odpowiednie źródło i posiadać kompetencje wyznaczone w ustawie, która stanowi źródło prawa o charakterze ogólnokrajowym. Dodatkowo Konstytucja przewiduje, że szczegółowe rozwiązania dotyczące funkcjonowania, zasad i trybu wydawania tych aktów prawnych powinny zostać określone w ustawie. Ma to swoje odzwierciedlenie w praktyce, ponieważ szczegółowe regulacje dotyczące aktów prawa miejscowego możemy odnaleźć w ustawie o samorządzie gminnym, samorządzie województwa bądź ustawie o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Oznacza to, że w Konstytucji nie odnajdziemy informacji na temat nazw własnych czy systematyki aktów prawa miejscowego. Sposób sprawowania kontroli nad ich treścią przez organy centralne jest zróżnicowany, ponieważ akty prawa miejscowego ustanawiane przez samorząd terytorialny charakteryzują się większą niezależnością dotyczącą ich treści i kompetencja zawarta w ustawie jest dużo bardziej ogólna niż ma to miejsce w przypadku aktów stanowionych przez terenowe organy administracji rządowej, takie jak chociażby wojewoda. W związku z tym, że jednostki samorządu terytorialnego ponoszą odpowiedzialność publiczną za treść aktów prawa miejscowego i są one elementem lokalnej polityki, która niekoniecznie musi być tożsama z tą, którą prowadzi władza centralna kontrola nad treścią aktów prawa miejscowego przez nie stanowionego jest oparta na kryterium legalności. Oznacza to, że jednostki samorządu terytorialnego są niezależne w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, o ile ich treść i sposób wprowadzenia nie są niezgodne z powszechnie obowiązującym prawem.
Gmina jako najbliższy obywatelom prawodawca
Ze względu na to, że gmina jest podstawową jednostką podziału terytorialnego naszego kraju, wydaje się, że akty prawa miejscowego w niej stanowione dotykają nas w sposób najbardziej bezpośredni i kompletny i warto poświęcić im więcej miejsca. Jak już zostało wyjaśnione, akty prawa miejscowego są powszechnie obowiązującymi źródłami prawa, przy czym obszar ich obowiązywania jest ograniczony do jednostki podziału terytorialnego naszego państwa, która je wprowadziła. W tym przypadku będziemy mieć zatem do czynienia z prawem obowiązującym na terytorium gminy. Prawo miejscowe w tej podstawowej jednostce podziału terytorialnego państwa jest stanowione przez radę gminy w formie uchwał wydawanych na podstawie upoważnień ustawowych. Ustawa o samorządzie gminnym wprowadza kompetencje gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Ponadto przewiduje ona możliwość stanowienia przez gminę przepisów porządkowych, których wprowadzenie jest niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Gmina została wyposażona w możliwość wprowadzenia kary grzywny w przypadku naruszenia wspomnianych wcześniej przepisów porządkowych. Akty prawa miejscowego stanowione przez gminę, podobnie jak każde inne źródło powszechnie obowiązującego prawa, w celu wprowadzenia w życie wymagają publikacji i ma ona miejsce w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
A jak to wygląda w praktyce?
Warto zastanowić się, jak powyższe rozwiązania przekładają się na praktykę. Dobrym przykładem aktu prawa miejscowego, który pojawiał się w debacie publicznej, jest ustanowiona w Krakowie tzw. „uchwała krajobrazowa”. Z przekazu medialnego w sposób wyraźny wynika, że obowiązuje ona jedynie na terenie Krakowa, zatem pierwszy warunek konieczny, by można było mówić o akcie prawa miejscowego, jest przez nią spełniony, zasięg jej obowiązywania jest bowiem ograniczony terytorialnie. Została ona ustanowiona przez Radę Miasta Krakowa 26 lutego 2020 r. jako uchwała nr XXXVI/908/20 w sprawie ustalenia „Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń”. Możemy więc zauważyć, że rzeczywiście rada gminy, a Rada Miasta Krakowa jest takim organem w Krakowie, stanowi akty prawa miejscowego w formie uchwały. Sięgając po tę uchwałę, możemy zauważyć, że jej merytoryczną treść poprzedza wskazanie podstawy prawnej jej wprowadzenia. Możemy przeczytać, że ustanowiona jest ona na podstawie art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 503), z którego wynika, że rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Ponadto w ustawie tej wskazane są pewne ogólne wytyczne dotyczące takich uchwał, takie jak np. obowiązek wskazania okresu, nie mniejszego niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały, na dostosowanie się do jej treści, wyłączenie jej obowiązywania do ogrodzeń autostrad, dróg ekspresowych i linii kolejowych czy też zezwolenie na wskazywanie obszarów oraz rodzajów ogrodzeń, dla których następuje zwolnienie z obowiązku dostosowania ogrodzeń istniejących w dniu jej wejścia w życie do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale.
Jak widać, nie wgłębiając się jeszcze w treść tzw. „uchwały krajobrazowej”, możemy stwierdzić, że jest ona aktem prawa miejscowego, ponieważ została ustanowiona przez radę gminy, obowiązuje na obszarze tej gminy, a upoważnienie do wprowadzenia takiej uchwały wynika z ustawy. Oznacza to, że każda gmina w Polsce może decydować, w jaki sposób realizuje upoważnienie przewidziane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z czym mamy do czynienia z różnorodnością rozwiązań w tym zakresie i możemy zauważyć, że samorząd terytorialny istotnie wywiera wpływ na wygląd naszego najbliższego otoczenia. „Uchwała krajobrazowa” stała się przedmiotem debaty publicznej ze względu na rozmach wprowadzonych zmian i rzeczywiste usunięcie wielu rzucających się w oczy nośników reklamowych: bilbordów, szyldów czy banerów. Kraków został podzielony na strefy, każda z nich wiąże się z różnymi ograniczeniami związanymi z możliwością eksponowania takich nośników, a nieprzestrzeganie zapisów uchwały zagrożone jest poniesieniem kary finansowej. Sama uchwała obowiązuje od 1 lipca 2020 r., lecz fakt, że efekty jej wprowadzenia stały się widoczne niedawno, wynika z tego, że zgodnie z ustawą Rada Miasta Krakowa była zobowiązana do wyznaczenia terminu dostosowania się do treści uchwały. W tym przypadku termin ten wynosił dwa lata i praktyczne efekty wprowadzonych zmian stały się widoczne wraz z upływem wspomnianego terminu, co miało miejsce 1 lipca 2022 r. W efekcie tego dnia doszło do usunięcia wielu nośników reklam na terenie całego miasta. Przykładem widocznego wpływu na nasze otoczenie może być usunięcie bilbordów naprzeciwko Galerii Krakowskiej, które spowodowało odkrycie znajdującego się za nimi schroniska osób bezdomnych, z którego istnienia nikt wcześniej nie zdawał sobie sprawy. Podobnie, Krakowianie przyzwyczajeni byli do obecności dużego ekranu nad wejściem do Teatru Bagatela, a w świetle wprowadzonej uchwały krajobrazowej władze teatru zostały zobowiązane do jego usunięcia. Innym przykładem widocznych na pierwszy rzut oka zmian jest odmieniony wygląd Ronda Matecznego, które służyło do tej pory jako jeden wielki baner wzdłuż ulicy Marii Konopnickiej.
Nie oceniając treści samej uchwały, można się cieszyć z efektu medialnego, jaki spowodowała, oraz dyskusji na ten temat, ponieważ może to zapoczątkować pozytywny trend wśród innych gmin. Skoro ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza upoważnienie dla rad gminy do wprowadzenia takich rozwiązań, warto, by każda gmina z niego korzystała. Nie chodzi o to, że rozwiązanie zastosowane w Krakowie jest uniwersalne i na pewno samo wprowadzenie takiej uchwały nie spowoduje, że miejsca wykorzystywane do tej pory jako nośnik reklamowy odzyskają swój blask, jednak obecność tego tematu w mediach może przypomnieć bądź uświadomić wielu radom gmin, że mają kompetencje do wprowadzania takich regulacji. Moim zdaniem często gminom brakuje takiej świadomości i duże miasta, takie jak Kraków, wprowadzając przepisy w tym zakresie, mogą służyć jako dobry przykład i inspiracja. Myślę, że wiele mniejszych gmin, wprowadzając podobne rozwiązania, mogłoby odświeżyć wygląd swoich rynków, ulic czy placów. Warto jednak pamiętać, że z wprowadzeniem takich regulacji wiąże się odpowiednie wyważenie różnych interesów i obecność takiej reklamy może być dla wielu osób źródłem ich dochodów. W związku z tym uważam, że dobrze, iż wyposażono gminy w takie kompetencje. Jako podstawowe jednostki podziału terytorialnego państwa są one najbliżej lokalnej społeczności i to właśnie rada gminy odpowiada przed nią za wprowadzane przepisy w tym zakresie. Warto zatem obserwować realizację „uchwały krajobrazowej” w Krakowie i jej odbiór społeczny, ponieważ być może w przyszłości usłyszymy o podobnych uchwałach w innych gminach Polski.
My też możemy wpływać na prawo lokalne
Podobnie jak ma to miejsce w przypadku ustaw, obywatele zostali wyposażeni w ustawie o samorządzie gminnym w możliwość wystąpienia z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą. Grupa mieszkańców wymagana do podjęcia takiej inicjatywy wynosi 100 osób w gminach do 5 tysięcy mieszkańców, 200 osób w gminach do 20 tysięcy mieszkańców i 300 osób w gminach powyżej 20 tysięcy mieszkańców, a szczegółowe zasady wnoszenia takich inicjatyw są uchwalane przez każdą radę gminy w swoich uchwałach. Warto mieć świadomość istnienia takiej możliwości i warto sprawdzić, w jaki sposób jak rozwiązano tę kwestię w naszej gminie.
Często możemy odnieść wrażenie, że prawo tworzone na poziomie Sejmu jest oderwane od obywatela, a rozwiązania zawarte w ustawach nie są odpowiednio dostosowane do szczebla lokalnego. Z tego powodu należy sprawdzać, czy ustawy nie przewidują upoważnienia dla naszych organów samorządu terytorialnego do wydawania aktów prawa miejscowego, i jeżeli tak jest, występować z inicjatywą uchwalania odpowiednich rozwiązań prawnych. W końcu oprócz rozwiązań związanych z polityką fiskalną państwa, służbą zdrowia czy ubezpieczeniami społecznymi bardzo ważna jest dla nas również kwestia zadbania o nasze najbliższe otoczenie, a akty prawa miejscowego są odpowiednią formą wpływania na otaczającą nas rzeczywistość.
Źródła:
Encyklopedia administracji publicznej; red. Jolanta Itrich-Drabarek, wydawnictwo Elipsa Dom Wydawniczy, Warszawa 2022 r.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (tj. Dz. U. z 1997 r. Nr 78,poz. 483, z 2001r. Nr 28, poz. 319, z 2006 r. Nr 200, poz. 1471, z 2009 r., Nr 114, poz. 946)
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, komentarz pod redakcją Piotra Tulei, wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2021 r.
✅ Korekta: dr Beata Zając
Członek Komisji Rewizyjnej oraz zespołu redakcyjnego. Prawnik, publicysta, popularyzator – w swoich tekstach stara się w przystępny sposób przedstawiać zawiłości polskiego prawa.
Przeczytaj więcej:
← Do strony głównej